ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА И ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ
ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В СФЕРЕ СВОБОДЫ СОВЕСТИ И ВЕРОИСПОВЕДАНИЯ

А. В. ПЧЕЛИНЦЕВ (кандидат юридических наук, главный редактор журнала «Религия и право»).

Статья посвящена вопросам правового регулирования, формированию единого правового пространства и разграничению предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области свободы совести и вероисповедания. Анализируются причины появления такого законодательства в субъектах Федерации, его недостатки и пути их преодоления.

Ключевые слова: единое правовое пространство, разграничение предметов ведения, свобода совести и вероисповедания.

The article is devoted to issues of legal regulation, formation of a unified legal space and the distribution of authority of the Russian Federation and its subjects in the field of freedom of religion and belief. It analyzes the reasons of appearing of legislation in the subjects of the Federation, its flaws and the ways to overcome them.

Практика реализации конституционных положений, закрепляющих качественные характеристики правовой системы России, вскрывает такие проблемы, как бессистемность в принятии нормативных правовых актов, их противоречивость и дублирование актами субъектов Российской Федерации действующих федеральных норм. В этой связи актуализируется требование единого правового пространства, которое охватывает конституционно-правовые характеристики правовой системы Российской Федерации как единой системы федерального права, которой соответствует единая система федеративного законодательства <1>.
———————————
<1> Пирбудагова Д.Ш. Единое правовое пространство и проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 18. С. 5.

Требование единого правового пространства вытекает из системного анализа конституционных установлений, закрепленных в ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации. Однако данный вывод не отрицает двух уровней в системе законодательства, которые закреплены в ст. ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации и определяют предметы ведения Федерации и ее субъектов. Регулирование прав и свобод человека и гражданина является исключительной прерогативой федеральной власти, а их защита находится в совместном ведении. Следовательно, субъекты Российской Федерации своими законами и другими нормативными актами не вправе сужать и ограничивать свободу совести и деятельность религиозных объединений, установленную Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Однако на практике имеются случаи, когда в отдельных субъектах Федерации принимаются нормативно-правовые акты, направленные на регулирование свободы совести и вероисповедания и деятельности религиозных объединений. Подобного рода законотворчество, хотя оно подчас и вызвано пробелами в федеральном законодательстве, является нарушением конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция предоставляет субъектам Федерации иную возможность — выступать с законодательной инициативой, дабы инициировать процесс принятия необходимого нормативно-правового акта на федеральном уровне.
В настоящее время помимо Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» <2> только на федеральном уровне действует свыше девяноста федеральных законов и более ста иных нормативных правовых актов, которые в том или в ином аспекте регулируют реализацию свободы вероисповедания и деятельности религиозных объединений.
———————————
<2> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.

Наряду с федеральным законодательством более чем в пятнадцати субъектах Российской Федерации действуют собственные законы и иные нормативные правовые акты по вопросам реализации свободы совести, свободы вероисповедания и регулирования государственно-конфессиональных отношений. Ранее таких законов было значительно больше. По сведениям Министерства юстиции РФ, они были приняты в 33 субъектах Федерации <3>. Всплеск активности регионального правотворчества приходится на вторую половину 90-х годов прошлого столетия. Однако после принятия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» многие из этих региональных законов как несоответствующие требованиям Конституции РФ и федерального законодательства были отменены.
———————————
<3> См.: Кудрявцев А.И. Российское правовое поле должно быть единым // Религия и право. 2000. N 4. С. 2 — 3.

Наиболее типичные недостатки принятых региональных актов и допускаемые при этом нарушения федерального законодательства сводятся к следующим:
— отступление от принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
— ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина;
— нарушение конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии и равенства религиозных объединений перед законом;
— нарушение в области разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
— ограничение прав иностранных граждан на территории конкретных субъектов Федерации, тогда как права иностранных граждан могут быть ограничены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации;
— введение дефиниций и понятий, не поддающихся четкой правовой регламентации и имеющих оценочный либо явно дискриминационный характер.
Специалисты выделяют, как правило, две главных причины всплеска регионального правотворчества и несовершенства принимаемых в субъектах Федерации правовых актов.
Первая порождается недостатками федерального законодательства, что проявляется как в отсутствии норм, регулирующих отдельные правоотношения в сфере религиозных прав и свобод, так и в том, что отдельные правовые акты устарели и не отвечают реалиям сегодняшнего дня. В частности, принимая законы, упорядочивающие миссионерскую деятельность иностранных религиозных организаций в своих регионах, соответствующие субъекты Федерации стремились восполнить существующий правовой вакуум и пробелы федерального законодательства по этим вопросам.
Вторая причина — в недостаточной правовой и религиоведческой квалификации специалистов, занимающихся правотворческой деятельностью в данной сфере общественных отношений <4>.
———————————
<4> Подробнее см.: Кудрявцев А.И. Конституционно-правовые основы отношений государства и религиозных объединений // Вероисповедная политика российского государства. Учебное пособие. М.: РАГС. 2003. С. 76 — 91.

Начало практики отмены региональных законов положило решение Верховного суда Удмуртской Республики от 5 марта 1997 г. о признании недействительным и не подлежащим применению регионального закона «О миссионерской деятельности на территории Удмуртской Республики» <5>. С исковыми требованиями в суд обратились верующие граждане Церкви евангельских христиан. Согласно данному закону, например, любой российский гражданин, прибывающий в Удмуртию, при желании посетить религиозную организацию, обязан был пройти процедуру аккредитации «в паспортно-визовых подразделениях внутренних дел» (ст. 12), а также «собеседование» (ст. 9). Для несовершеннолетних при посещении богослужения требовалось «письменное согласие их родителей» (ст. 15). Любопытным является и закон Республики Тыва от 16 марта 1995 г. «О свободе совести и религиозных организациях» <6>, который определяет в качестве традиционных конфессий шаманизм, буддизм и православие. Ранее данный закон запрещал создание и деятельность религиозных организаций, «которые выступают против национальных традиций и морали общества». Закон в последующем претерпел серьезные изменения. Проблемные положения содержались и в законе Республики Бурятии от 23 декабря 1997 г. «О религиозной деятельности на территории Республика Бурятии» <7>. Согласно ст. 4 данного закона для осуществления благотворительной деятельности религиозная организация обязана была получить специальное разрешение министерства юстиции республики, оплатив предварительно пошлину в размере ста минимальных окладов труда! При этом разрешение выдавалось только на один год.
———————————
<5> Известия Удмуртской Республики. 1996. 17 августа. N 126 — 127.
<6> Тувинская правда. 1995. 23 мая.
<7> Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1998. N 21.

Перечень подобных законодательных курьезов можно было бы продолжить. Однако, как уже было отмечено, многие из них сегодня отменены либо в региональные законы были внесены поправки и изменения. Вместе с тем в последние два года в более пятнадцати субъектах Российской Федерации приняты нормативные акты об административной ответственности за распространение религиозных убеждений, содержание которых также не может не вызывать озабоченности, поскольку данные положения находятся в противоречии с Конституцией Российской Федерации и ущемляют права религиозных организаций и верующих.
К таким регионам относятся Амурская, Белгородская, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Костромская, Орловская, Омская, Рязанская, Смоленская, Томская, Ульяновская области, Красноярский и Хабаровский края, республики Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика.
Так, согласно ст. 1.2 Закона Красноярского края от 2 октября 2008 г. N 7-2161 (ред. от 29 января 2009 г.) «Об административных правонарушениях» <8> приставание к гражданам в общественных местах, выразившееся в навязчивых действиях в целях гадания, попрошайничества, религиозной агитации, оказания услуг сексуального характера, влечет предупреждение или наложение административного штрафа. В одном ряду с оказанием услуг сексуального характера (либо с проституцией, как, например, в законодательстве Томской области) названа «религиозная агитация», что само по себе способно оскорбить чувства верующих. Более того, в российском законодательстве отсутствует такое понятие, как «религиозная агитация», по сути, означающее не что иное, как распространение религиозных убеждений. В то же время такие действия не просто разрешены действующим законодательством, но и прямо гарантированы ст. 28Конституции Российской Федерации, а также многочисленными международно-правовыми документами в качестве одного из фундаментальных прав и свобод человека и гражданина.
———————————
<8> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. 27 октября. N 54.

Законом Республики Башкортостан от 4 апреля 2004 г. N 84-Э (ред. от 24 ноября 2008 г.) «Об административных правонарушениях» <9> предусмотрена ответственность за назойливое обращение к гражданам на улицах и в иных общественных местах с целью гадания, попрошайничества или навязывания религиозных убеждений (ст. 43.2). Закон Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 2003 г. N 66-РЗ (ред. от 12 января 2009 г.) «Об административных правонарушениях» <10> преследует за приставание к гражданам с целью гадания, попрошайничества, вовлечение в религиозное вероучение (ст. 4.4). Похожие положения содержатся в законах других субъектов Федерации.
———————————
<9> Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. N 12 (186). Ст. 680.
<10> Кабардино-Балкарская Правда. 2003. 25 июля. N 173 — 176.

Таким образом, законами субъектов Российской Федерации признаются административно наказуемыми действия, направленные на реализацию конституционного права. В соответствии же со ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Приведенные нормы регионального законодательства не отвечают ни одному из названных критериев.
Как представляется, целью введения указанных положений является попытка необоснованно ограничить миссионерскую деятельность представителей религиозных организаций. В связи с этим уместно напомнить, что в решении Европейского суда по правам человека по делу Коккинакиса против Греции (1993 г.) применительно к миссионерской деятельности указывается, что евангельская проповедь является ответственной миссией и обязанностью для каждого христианина и для каждой церкви. Без свободного распространения религиозных убеждений, без права обучать своей религии соседа, без права менять религию или убеждения, предусмотренные Европейской конвенцией, религиозные права остались бы пустыми словами <11>.
———————————
<11> Подробнее см.: Религиозные объединения. Свобода совести и вероисповедания. Религиоведческая экспертиза. Нормативные акты. Судебная практика. Заключения экспертов / Под общ. ред. А.В. Пчелинцева. 3-е изд., испр. и доп. М.: Юриспруденция, 2009. С. 562 — 571.

Обращение к гражданам с какими-либо разговорами само по себе не нарушает общественного порядка, тогда как термин «приставание» допускает самое широкое толкование и не несет в себе конкретного юридического содержания.
Даже при наличии общественной озабоченности в связи с возможными злоупотреблениями со стороны представителей отдельных религиозных объединений, введение соответствующей нормы является излишним. Если действия по распространению религиозных убеждений каким-либо образом связаны с нарушением общественного порядка, то ответственность виновных лиц может наступить по имеющимся нормам действующего законодательства и не требует внесения в него изменений.
Таким образом, попытки в некоторых субъектах Федерации принять собственные законы в области свободы совести, вероисповедания и деятельности религиозных объединений не соответствуют предметам ведения и разграничения полномочий между федеральными органами и субъектами Федераций. Такие центробежные тенденции в правовом регулировании препятствуют формированию в России единого правового пространства, содержат потенциальную угрозу становлению демократических ценностей.
Именно федеральный закон должен стать гарантом свободы совести и вероисповедания для каждого человека, в каком бы из регионов страны он ни находился.